绿色中国：顶层设计与总体部署

网评经济 来源:央视网 2016年11月17日 20:19 A-A+
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　　摘要：

　　绿色发展理念的核心，是平衡经济社会发展需求和资源环境约束强化之间的矛盾，实现经济效益和环境效益有机统一，是生态文明建设的重要内容。

　　《生态文明体制改革总体方案》提出的自然资产产权制度等六大制度，构成了生态文明制度体系的核心。

　　“十三五”绿色发展目标主要包括资源节约和集约利用、环境污染综合治理、生态保护修复、应对全球气候变化等四个方面。

　　绿色发展的推进路径主要包括设立主体功能区、推进农业现代化、优化现代产业体系、发展现代化服务业体系、加快新型城镇化建设，以及区域生态治理。

　　“十三五”规划提出25项量化指标，其中10项为资源环境“约束性”指标。相比“十二五”规划，新增了建设用地规模，及空气和地表水质量的约束指标。

　　十八大以来，在“生态文明”建设战略的指导，和全国上下不懈的努力下，我国的绿色发展取得了显著的成效，不仅主要污染物、温室气体排放强度下降超过预定目标，更在气候治理、绿色金融体系建设等诸多领域，引领着全球的绿色发展与合作。2015年11月，十八届五中全会通过《“十三五”规划建议》，其中“绿色”作为五大发展理念之一，贯穿着各个发展领域，预示着未来五年乃至更长的时期内，我国绿色发展的步伐还将进一步加快。

　　作为“十三五”开局之年，我们看到了中央政府各主管部门在2016年密集施策，完善生态文明建设的顶层设计。2016年上半年中央深改组召开6次会议，其中有2次专门讨论了生态文明体制改革的问题。各级地方政府也积极响应、细化部署，为“十三五”及更长时期内我国绿色发展指明了道路。

　　一、 绿色发展的顶层设计

　　绿色发展的核心思想，在于平衡经济社会发展需求和资源环境约束强化之间的矛盾，实现经济效益和环境效益有机统一。发展绿色经济、构建生态文明，已经成为我国重要的发展战略与目标，不仅受到党和国家领导人的高度重视，各级政府和主管部门也积极作为，制订、完善和落实相关部署，我国绿色发展的实现路径正在日益明晰。

　　1. 指导思想

　　环境保护在我国始终受到高度的关注。早在1983年12月，国务院第二次全国环境保护会议就将环境保护确立为基本国策；此后，又相继提出了“可持续发展”和“两型社会”建设等理念；2007年，十七大首次将“生态文明建设”作为全面建设小康社会的新要求之一，提出要“形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费方式”；2012年，十八大进一步丰富了“生态文明建设”的内涵，首次将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，强调经济与环境的协调发展，力求从根本上克服经济发展与环境保护之间的悖论；随后在2015年，十八届五中全会通过了“十三五”规划建议，在生态文明建设的基础上创造性地提出了“绿色发展”的理念，并将之列为我国经济和社会发展的“五大核心理念”之一，明确了坚持绿色富国、绿色惠民的目标，成为“十三五”乃至更长时期我国经济社会发展的指引。

　　习近平总书记在国际国内重大场合多次提及“绿水青山就是金山银山”这一论断，强调要“正确处理好经济发展同生态环境保护的关系”，“把生态保护放在更加突出位置”，实现人与自然协调发展的“美丽中国”建设目标。这不仅显示了党和政府对环境保护的高度重视，同时也是对“绿色发展”理念最生动的注脚。

　　2. 体制保障

　　十八大以来，绿色发展的顶层设计，除了不断明确指导思想与发展目标，夯实制度保障也是重要的内容。2013年十八届三中全会提出深化生态文明体制改革、建立系统完整的生态文明制度体系；2014年11月，十一届四中全会强调“用严格的法律制度保护生态环境”；2015年十一届五中全会审议通过的《“十三五”规划建议》提出“坚持最严格的节约用地制度”、“坚持最严格的耕地保护制度”、“实行最严格的水资源管理制度”，以及“实行最严格的环境保护制度”，体现出我国政府完善制度体系、推进生态文明假设的决心。

　　2015年9月国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，明确提出了六大制度，构成了生态文明制度体系的核心，其中包括：
　　·自然资源资产产权制度；
　　·资源有偿使用和生态补偿制度；
　　·生态环境损害赔偿制度；
　　·环境治理和生态保护市场体系；
　　·环境保护督察制度；
　　·领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制度。

　　基础立法也为生态文明建设提供了坚实的支撑。2015年1月，被称为“史上最严”的《环保法》实施，而一系列配套规定相继出台保障《环保法》的有效落实，包括环保部《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》(环发?2015?161号)、《建设项目环境保护管理条例(修订草案)》（2016年5月13日完成征求意见，计划年内出台）、《环境影响评价法（修订）》（2016年7月2日人大常委通过，9月1日期施行）等。此外，继2013年“大气十条”和“水十条”颁布执行后，2016年《大气污染防治法（修订）》实施，《水污染防治法》和《土壤污染防治法》也在加快修订。

　　二、 绿色发展的总体部署

　　我国生态文明建设顶层设计和制度基础逐渐明晰，国务院和有关部委也在顶层设计的指导下展开具体部署，绿色发展正在从蓝图设计转向具体落实。

　　1. 主要目标

　　2015年4月中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》（下称《意见》），以及2016年3月全国两会通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（下称《纲要》）这两份文件，全面部署了生态文明建设和绿色发展的总体目标、核心任务，以及主要举措，是目前我国落实绿色发展的主要依据。

　　《意见》首次对我国生态文明建设的总体目标体系，包括优化国土空间开发格局、推动技术创新与结构调整、提高资源利用效率、改善生态环境质量等四个方面，并就各项总体目标的具体内容，分别进行了阐述（如下图1所示）。

　　而《纲要》则在十八届五中全会“绿色发展”理念，以及《意见》提出的生态文明建设总体部署的引导下，进一步细化了改善生态环境、促进绿色发展的推进路径和实施举措，并配套了资源、环境、生态三大方面的一系列重点工程和专项行动，对“十三五”期间绿色发展的重点方向和具体措施做了更为全面、系统的部署。

　　《纲要》在“第十篇：加快改善生态环境”中，系统性地提出了绿色发展的具体目标，并针对性地设定了体制机制建设、经济产业政策，以及专项行动等，落实相关发展目标和任务。同时，在其他篇章中，绿色发展作为核心理念之一，同样得到了深刻的体现，经济、社会发展的各个领域共同作用，推动生态文明建设，以及资源环境目标的落实。对规划各个篇章相关内容进行归纳，我们可以从发展目标、落实载体，以及地区特征三个维度入手，梳理我国“十三五”期间生态文明建设的总体路线图。

　　根据“十三五”规划第十篇的内容，生态文明建设的发展目标主要包括四个方面：

　　1）资源节约和集约利用：包括能源、水资源，土地和矿产四大类资源，其中能源涉及能源基地规划、国家能源网络基础设施优化建设，可再生能源开发以及工业、建筑和生活节能；水资源涉及地表、地下水源的限制开采以及工业、生活领域的节约用水；土地涉及耕地保护和建设用地高效、集约化开发；矿产资源则涉及减量增效，以及循环利用；

　　2）环境污染综合治理：以空气质量（主要为PM2.5）和水质优化为主要目标；以工业废气、废水和汽车尾气达标排放，以及固废垃圾的减量和资源化利用为主要手段；

　　3）生态保护修复：包括山区、森林和水系等自然生态系统的保护，生态退化地区修复（退耕还林、还草，以及矿区生态修复等），以及城市生态环境和人造生态屏障的建设和管理等；

　　4）应对全球气候变化：包括温室气体（GHG）控排，以及通过城市优化规划建设等手段，实现对气候气象灾害的防范和应对能力，适应气候变化。

　　2. 实现路径

　　“十三五”规划中提出的绿色发展目标要落到实处，除了需要生态文明建设的制度保障，以及污染治理、环境生态保护等专项规划和行动外，更需要深入经济和社会各个部门、不同行业，积极改变生产、经营和消费模式，而这些都是实现绿色发展目标的具体载体，具体包括：

　　建立主体功能区制度：对不同的主体功能区施行差别化的产业准入、管理制度，以及设定环境生态责任体系；

　　农业现代化建设：涉及节水、土地集约和治理，发展生态友好化农业，控制农业面源污染；优化现代产业体系：包括推进节能和污染物达标排放、发展循环经济，以及扶持节能环保和绿色的战略性新兴产业，包括低碳绿色能源系统和环保技术装备这两大支柱；

　　发展现代化服务业体系：主要涉及低碳交通体系，以及专业化节能环保服务产业；

　　新型城镇化，以绿色城市、森林城市以及海绵城市建设为主要载体，推进资源节约、污染治理，以及生态保护和修复。

　　值得注意的是，规划还通过设定“区域协调发展”目标和战略，明确了不同类型地区各自的发展重点，包括：

　　西部大开发战略中，强调发展绿色农业，以及强化生态环境保护、提升生态安全屏障功能，重点强调了“三江源”水源地生态保护；

　　东北老工业基地振兴战略中，提出支持资源枯竭地区转型、沉陷区治理；

　　中部崛起战略中，强调水环境保护和治理，提出推进鄱阳湖、洞庭湖生态经济区和汉江、淮河生态经济带建设；

　　东部率先发展战略中，提出“在生态环境质量改善方面走在前列”的要求；

　　京津冀协同发展战略中，强调通过联防联控和区域共管，扩大环境容量和生态空间，治理空气和水环境污染；

　　长江经济带发展战略的第一项，便提出全球与水资源保护和水污染治理，建设沿江绿色生态廊道。

　　这些聚焦不同地区资源环境特性化问题、着眼绿色发展现实问题所提出的发展目标，为各地区落实生态文明建设总体部署提供了具体而明确的指引，也受到了地方的积极响应，通过地方“十三五”规划，以及专项发展规划中得到了充分的体现。

　　三、 绿色发展的定量指标

　　“十二五”规划设定的各项环境生态约束性指标超额完成，而“十三五”期间，我国在经济发展和生态环境方面都将面临更加严峻的挑战，而生态文明建设和绿色发展的战略任务也必将更加紧迫。

　　2016年3月十二届全国人大四次会议上，李克强总理的政府工作报告提出了“十三五”生态环境目标：单位GDP用水、能耗、碳排放分别下降23%、15%、18%，森林覆盖率达到23.04%，能源资源开发利用效率大幅提高，生态环境质量总体改善，雾霾治理取得明显进展。这些环境目标也在随后通过的《“十三五”规划纲要》中得到确认。

　　“十三五”规划将“生态环境质量总体改善”作为主要目标之一，并提出了10项量化的资源环境“约束性”指标，在“十三五”规划提出的25项经济社会发展主要指标中占据了主要的地位（如表4所示）。对比“十二五”规划设定的7项资源环境约束性指标，“十三五”规划新增了新增建设用地规模限制，以及空气质量和地表水质量的约束指标这三项，显示了“十三五”期间我国将在相关领域加大投入。

　　按照“十二五”期间落实生态文明建设的政策实践，对国家五年规划提出的总量目标进行分解，并由各部委以及各级地方政府分头推进落实，是确保落实相关发展目标的核心机制。因此在“十三五”期间，更加全面、细化的定量指标，也将逐步分解到部委和地方层面，为我国生态文明建设，以及绿色发展战略的落地，提供主要的依据。

　　在后续的报告中，我们将分别从部门和地区两个不同的维度梳理绿色发展的专项规划以及地方、区域规划，以期更全面、细化地揭示我国绿色发展的具体部署和推进路径。（作者鲁政委 兴业银行首席经济学家、兴业研究副总裁、华福证券首席经济学家）

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